大政发〔2017〕30号


大连市人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构,各有关单位:
    为切实加强农村留守儿童关爱保护工作,确保农村留守儿童健康成长,根据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)、《辽宁省人民政府关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(辽政发〔2016〕43号)精神,结合我市实际,现提出如下实施意见。
    一、总体要求
    以促进未成年人健康成长为出发点和落脚点,坚持家庭尽责、政府主导、全民关爱、标本兼治的基本原则,全面建立农村留守儿童关爱保护工作体系,形成政府主导、部门联动、家庭尽责、社会参与的工作格局,有效遏制侵害农村留守儿童权益的事件发生。到2020年,全市未成年人救助保护政策和制度更加健全,全社会关爱保护儿童的意识普遍增强,儿童成长环境更为改善、安全更有保障,儿童留守现象明显减少。
    二、工作任务
    (一)强化家庭监护主体责任。
    1. 提高父母主体监护意识。父母要增强对未成年子女的安全监护意识,依法履行对未成年子女的监护职责和抚养义务,外出务工时要尽量携带未成年子女共同生活或父母一方留家照料,暂不具备条件的应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护,不得让不满十六周岁的儿童脱离监护单独居住生活。外出务工人员要与留守未成年子女常联系、多见面,及时了解掌握他们的生活、学习和心理状况,给予更多亲情关爱。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市民政局、市法院、市检察院、团市委、市妇联)
    2. 督促家庭落实监护责任。乡镇人民政府(街道办事处)和村(居)民委员会要加强对外出务工人员法治宣传,加强对农村留守儿童监护人的监护监督和指导,督促外出务工人员委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护,妥善安排好留守儿童子女的学习与生活。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市民政局、市法院、市检察院、团市委、市妇联)
    3. 及时进行监护干预。父母或受委托监护人不履行监护职责的,村(居)民委员会、公安机关和有关部门要及时予以劝诫、制止;情节严重或造成严重后果的,公安机关等有关部门要迅速介入、深入调查案情,依法严肃惩处未尽责的留守儿童父母或受委托监护人。(牵头单位:市公安局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市民政局、市法院、市检察院、团市委、市妇联)
    (二)加强农村留守儿童动态监测和管理。
    1. 全面建立数据库。乡镇人民政府(街道办事处)要定期开展农村留守儿童的摸底排查工作,建立翔实完备、动态更新(至少每季度更新一次)的农村留守儿童信息台账,做到一人一档案,并每个季度向县级民政部门报送农村留守儿童信息,同时抄报县级教育和公安部门。(牵头单位:市民政局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市教育局、市公安局)
    2. 加强数据动态管理。村(居)民委员会要每月至少走访一次留守儿童家庭,全面排查留守儿童的现状;及时掌握农村留守儿童的家庭情况、监护情况、就学情况等基本信息,并向乡镇人民政府(街道办事处)报告。(牵头单位:市民政局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市教育局、市公安局、团市委、市妇联)
    3. 实现信息共享。民政部门要纵向建立区市县、乡镇(街道)、村三级信息员制度,负责本辖区农村留守儿童发现、报送、回访等服务;横向建立由民政、教育、公安、共青团、妇联等部门录入的农村留守儿童信息数据库,实现数据共享。(牵头单位:市民政局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市教育局、市公安局、团市委、市妇联)
    (三)落实救助保护和安全保护工作。
    1. 切实做好生活照料。综合发挥社会救助、社会福利等保障政策的兜底作用,保障农村留守儿童生活、医疗、居住等基本需求。民政及其他社会救助部门要及时将符合救助条件的经济困难监护人家庭纳入保障范围。(牵头单位:市民政局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市卫生计生委、市国土房屋局、市财政局)
    2. 加强安全管理和教育。强化校园安全管理,提高学校安全防范水平,做好法治宣传和安全教育,帮助农村留守儿童提高防范侵害意识和自我保护能力。加强课后、周末、寒暑假等重点时段校外安全管理,预防和减少农村留守儿童意外事故的发生。(牵头单位:市教育局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局)
    3. 依法解决无户口儿童登记户口问题。民政部门要将摸底排查中发现的无户籍农村留守儿童花名册通报同级公安机关。公安机关要根据《大连市人民政府办公厅关于解决无户口人员登记户口问题的实施意见》(大政办发〔2016〕182号)有关规定,依法为无户籍农村留守儿童登记常住户口,对其中非亲生落户的儿童,应当及时采集其DNA信息,录入“全国公安机关查找被拐卖/失踪儿童DNA数据库”进行比对。(牵头单位:市公安局,责任单位:市民政局,各涉农区市县政府、先导区管委会)
    4. 严厉打击违法犯罪。紧密结合立体化社会治安防控体系建设,进一步加强对农村薄弱地区的治安防范,严厉打击侵害留守儿童的违法犯罪,为农村留守儿童营造安全成长的环境。(牵头单位:市综治办,责任单位:市公安局,各涉农区市县政府、先导区管委会)
    (四)加大教育保护力度。
    1. 完善控辍保学部门协调机制,进一步落实县级教育行政部门、乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会、学校和适龄儿童父母或其他监护人控辍保学责任,建立控辍保学目标责任制和联控联保机制,督促监护人送适龄儿童、少年入学并完成义务教育。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市教育局)
    2. 县级教育行政部门要依托全国中小学生学籍信息管理系统加强对农村留守儿童的监控,落实免费义务教育和教育资助政策,确保农村留守儿童不因贫困而失学;支持和指导中小学校加强心理健康教育,促进学生心理、人格积极健康发展,及早发现并纠正心理问题和不良行为;加强对农村留守儿童相对集中学校教职工的专题培训,着重提高班主任和宿舍管理人员关爱照料农村留守儿童的能力;会同公安机关指导和协助中小学校完善人防、物防、技防措施,加强校园安全管理,做好法治宣传和安全教育,帮助儿童增强防范不法侵害的意识、掌握预防意外伤害的安全常识。(牵头单位:市教育局,各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市司法局)
    3. 中小学校要对农村留守儿童受教育情况实施全程管理,利用电话、家访、家长会等方式加强与家长、受委托监护人的沟通交流,了解农村留守儿童生活情况和思想动态,帮助监护人掌握农村留守儿童学习情况以及在校生活情况,提升监护人责任意识和教育管理能力;及时了解无故旷课农村留守儿童情况,落实辍学学生登记、劝返复学和书面报告制度,劝返无效的,应书面报告县级教育行政部门和乡镇人民政府(街道办事处),依法采取措施劝返复学。(牵头单位:市教育局,各涉农区市县政府、先导区管委会)
    4. 中小学校、幼儿园要全面建立在校、在园留守儿童档案,逐一登记其父母外出务工和监护人变化情况,至少每季度更新一次,并在学籍管理信息系统中进行标识。要建立学校领导、班主任、任课教师与留守儿童结对帮扶制度,确保所有留守儿童都有结对帮扶教师,及时了解留守儿童生活情况和思想动态,并给予必要支持;帮助农村留守儿童通过电话、视频等方式加强与父母的情感联系和亲情交流。(牵头单位:市教育局)
    (五)从源头上逐步减少儿童留守现象。
    1. 大力发展县域经济,落实国务院关于支持农民工返乡创业就业的一系列政策措施,加快发展地方优势特色产业,提高基本公共服务水平,制定和落实财政、金融等优惠扶持政策,落实定向减税和普遍性降费政策,为农民工返乡创业就业提供便利条件。大力推进农民工城镇化,为其监护照料未成年子女创造更好条件。对符合落户条件的,要有序推进本人及家属落户。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市人社局、市财政局、市国税局、市地税局)
    2. 对符合住房保障条件的,要纳入保障范围,通过实物配租公共租赁住房或发放租赁补贴等方式满足其家庭的基本居住需求。(牵头单位:市国土房屋局,责任单位:市财政局)
    3. 公办义务教育学校要普遍对农民工未成年子女开放,可通过政府购买服务等方式支持农民工未成年子女接受义务教育;完善和落实符合条件的农民工子女在输入地参加中考、高考政策。(牵头单位:市教育局,责任单位:市财政局)
    4. 人力资源社会保障等有关部门要广泛宣传农民工返乡创业就业政策,加强农村劳动力的就业创业技能培训,对有意愿就业创业的,要有针对性地推荐用工岗位信息或创业项目信息。(牵头单位:市人社局)
    (六)动员群团组织和社会力量积极参与。
    1. 各级工会、共青团、妇联、残联、关工委等群团组织要发挥自身优势,积极为农村留守儿童提供假期日间照料、课后辅导、心理疏导等关爱服务;在开展活动或工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活、监护人丧失监护能力或不履行监护责任、疑似遭受家庭暴力、疑似遭受意外伤害或不法侵害等情况的,应当在第一时间向公安机关报告。(牵头单位:市总工会、团市委、市妇联、市残联、市关工委,责任单位:市公安局)
    2. 各级工会、共青团要广泛动员广大职工、团员青年、少先队员等开展多种形式的农村留守儿童关爱服务和互助活动,依法维护农村留守儿童合法权益,预防青少年违法犯罪。(牵头单位:市总工会、团市委)
    3. 各级妇联要在实施“儿童阳光工程”等项目基础上,进一步加强农村留守儿童活动阵地建设,以大连阳光儿童成长乐园等为主阵地,开展“阳光儿童营养计划”“阳光志愿者支教72小时行动”等公益活动,改善留守儿童的教育、成长环境,并依托妇女之家、儿童之家等活动场所,为农村留守儿童和其他儿童提供关爱服务,加强对农村留守儿童父母、受委托监护人的家庭教育指导,引导他们及时关注农村留守儿童身心健康状况,加强亲情关爱,依法履行监护和教育职责。(牵头单位:市妇联)
    4. 各级残联要组织开展农村留守残疾儿童康复等工作。(牵头单位:市残联)
    5. 各级关工委要组织动员广大老干部、老战士、老专家、老教师、老模范等离退休老同志,通过大力推广老少携手、实名结对帮扶活动,充分利用农村关工委活动阵地,开展日间照料、课业辅导、心理疏导等各项关爱活动,协同做好农村留守儿童的关爱与服务工作。(牵头单位:市关工委)
    6. 加快孵化培育社会工作专业服务机构、公益慈善类社会组织、志愿服务组织,民政等部门要通过政府购买服务等方式支持其深入城乡社区、学校和家庭,开展农村留守儿童监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务。(牵头单位:市民政局,责任单位:市财政局)
    7. 充分发挥市场机制作用,支持社会组织、爱心企业依托学校、社区综合服务设施举办农村留守儿童托管服务机构,并依法落实税费减免优惠政策。(牵头单位:市民政局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市财政局、市国税局、市地税局)
    (七)加强对重点对象关爱保护力度。
    1. 坚持分类施策、精准保护,及时响应并着重加强对无人监护、父母一方外出另一方无监护能力、失学辍学、无户籍农村留守儿童等重点对象的干预帮扶,为其健康成长创造良好环境,杜绝农村留守儿童无人监护现象,有效遏制监护人侵害农村留守儿童权益行为,切实兜住农村留守儿童人身安全底线。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市民政局)
    2. 村(居)民委员会要指定专人,对重点对象家庭定期家访,实行“邻里互助”,对其基本情况进行重点监测。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会)
    3. 村(居)民委员会和学校要建立“爱心家园”,让孩子放学有地方去、放假有人管,为农村留守儿童通过电话、视频等方式与父母联系提供便利。“爱心家园”的建设要达到“八有”标准,即有牌子、有场所、有设施、有计划、有档案、有活动、有人管、有经费。(牵头单位:市妇联、市教育局,各涉农区市县政府、先导区管委会)
    三、工作机制
    (一)建立强制报告机制。各级教育、卫生计生、民政部门要指导学校、幼儿园、医疗机构、村(居)民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员等强制报告责任主体树立强制报告意识,依法落实强制报告主体责任。
    1. 强制报告责任主体在工作中发现农村留守儿童脱离监护单独居住生活或失踪、监护人丧失监护能力或不履行监护责任等符合国发〔2016〕13号文件规定的强制报告情形的,应当在第一时间向公安机关报告,提供侵害类型、案情经过、严重程度等具体线索。(牵头单位:市公安局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市教育局、市卫生计生委、市民政局)
    2. 乡镇人民政府(街道办事处)要指导村(居)民委员会按照“边排查、边发现、边报告”的原则,随时将父母一方外出另一方无监护能力或无人监护的农村留守儿童等重点对象有关情况向公安机关报告。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市公安局、市民政局)
    3. 强制报告责任主体未及时履行报告义务,造成严重后果的,其上级主管部门或本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依规给予处分;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。其他公民、社会组织积极向公安机关报告的,应及时给予表扬和奖励。公安机关应当依法保护报告人的隐私和人身安全。(牵头单位:市公安局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市教育局、市卫生计生委、市民政局)
    (二)完善应急处置机制。强制报告责任主体向公安机关报告有关情况后,公安机关要及时受理,第一时间出警调查,有针对性地采取应急处置措施,强制报告责任人要协助公安机关做好调查和应急处置工作,并将受理报告及应急处置等相关情况及时通报乡镇人民政府(街道办事处)。
    1. 属于农村留守儿童单独居住生活的,要责令其父母立即返回或确定受委托监护人,并对父母进行训诫;属于监护人丧失监护能力或不履行监护责任的,要联系农村留守儿童父母立即返回或委托其他亲属监护照料。上述两种情形联系不上农村留守儿童父母的,公安机关要就近护送至其他近亲属、村(居)民委员会或救助管理机构、福利机构临时监护照料,并继续采取多种方式联系留守儿童父母,及时向临时监护照料主体通报联系情况。属于失踪的,要按照儿童失踪快速查找机制及时开展调查。(牵头单位:市公安局,责任单位:市民政局)
    2. 属于遭受家庭暴力的,要依法制止,对因家庭暴力身体受到严重伤害、面临人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的,应通知并协助民政部门将其安置到临时庇护场所、救助管理机构或者福利机构实施保护;属于遭受其他不法侵害、意外伤害的,要依法制止侵害行为实施保护。对于上述两种情形,要按照有关规定调查取证,协助其就医、鉴定伤情,为进一步采取干预措施、依法追究相关法律责任打下基础。(牵头单位:市公安局,责任单位:市民政局、市卫生计生委、市妇联、市法院、市检察院)
    (三)健全评估帮扶机制。乡镇人民政府(街道办事处)接到公安机关通报的受理报告及应急处置等相关情况后,要会同民政部门、公安机关等部门,在村(居)民委员会、中小学校、医疗机构以及亲属、社会工作专业服务机构的协助下,对农村留守儿童的安全处境、监护情况、身心健康状况等进行调查评估,建立评估档案,有针对性地安排监护指导、医疗救治、心理疏导、行为矫治、法律服务、法律援助等专业服务。(牵头单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,责任单位:市民政局、市公安局、市教育局、市卫生计生委、市司法局、市检察院、团市委、市妇联)
    (四)强化监护干预机制。公安机关要及时受理并出警处置父母或其他监护人遗弃留守儿童等不法行为。对父母或受委托监护人实施家庭暴力、虐待等其他侵害行为的,有关部门要按规定依法处理。
    1. 对于遗弃没有独立生活能力留守儿童的监护人,公安机关应当依法予以治安管理处罚;情节特别轻微不予治安管理处罚的,应当给予批评教育并通报当地村(居)民委员会。(牵头单位:市公安局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市民政局、团市委、市妇联)
    2. 对于父母和其他监护人具有对留守儿童长期不予照顾、不提供生活来源,或者遗弃致使留守儿童身体严重损害或者造成其他严重后果等恶劣情节,涉嫌遗弃犯罪的,公安机关、检察机关、法院应当按照《中华人民共和国刑法》和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》(法发〔2015〕4号)等有关规定,依法履行好侦查、审查逮捕、审查起诉和审判职责,予以惩处。(牵头单位:市公安局,责任单位:市民政局、市法院、市检察院、团市委、市妇联)
    3. 对于监护人将农村留守儿童置于无人监管和照看状态导致其面临危险且经教育不改的,或者拒不履行监护职责6个月以上导致农村留守儿童生活无着的,或者实施家庭暴力、虐待或遗弃农村留守儿童导致其身心健康严重受损的,其近亲属、村(居)民委员会、县级民政部门等有关人员或者单位应当按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(法发〔2014〕24号)等有关规定,依法向人民法院提出撤销监护人资格、另行指定监护人的申请。上述个人、组织和机关应当提出撤销监护资格申请而没有提出的,检察机关应当依法建议、督促、支持其向人民法院提出申请。(牵头单位:市公安局,责任单位:各涉农区市县政府、先导区管委会,市民政局、市法院、市检察院、团市委、市妇联)
    四、工作措施
    (一)加强机构建设。
    1. 加强救助管理机构基本建设,依托救助管理机构建立未成年人救助保护场所,逐步完善救助管理机构、福利机构场所设施。科学合理设置救助管理机构工作岗位,落实好救助管理机构工作人员工资倾斜政策,满足临时监护照料农村留守儿童的需要。
    2. 统筹规划布局,将新建、改扩建救助管理设施纳入国民经济和社会发展规划中,按照分级管理的原则予以支持。优化和调整支出结构,多渠道筹措资金,支持做好农村留守儿童关爱保护工作。
    3. 加强农村寄宿制学校建设和管理,促进寄宿制学校合理分布,满足农村留守儿童入学需求。利用现有公共服务设施开辟儿童活动场所,提供必要托管服务。积极引导社会资金投入,为农村留守儿童关爱保护工作提供更加有力的支撑。
    (二)加强队伍建设。
    1. 民政部门作为关爱保护农村留守儿童的牵头部门,应将农村留守儿童关爱保护与未成年人救助保护等工作统一整合,配备专职人员。
    2. 区市县政府、先导区管委会可通过购买服务等方式为乡镇(街道)配备未成年人(农村留守儿童)关爱保护专干,确保事有人干、责有人负。
    3. 全面建立信息员制度,乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会、村屯要明确乡镇(街道)民政助理、村(居)民委员会成员、居民小组长(中心户长或党小组长)等相关人员为信息员,负责农村留守儿童摸底排查和信息报送等工作。
    (三)加强协调配合。
    1. 落实县级人民政府、乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会的属地责任,推动落实留守儿童家庭监护、强制报告、临时监护、控辍保学、户口登记和依法打击侵害留守儿童的违法犯罪行为等工作。
    2. 各有关部门要按照具体分工,切实履行职责,加强联系沟通和信息共享,形成齐抓共管、协调配合、整体推进的良好局面。
    3. 充分发挥群团组织和社会力量作用,提供形式多样的关爱保护活动,实现政府保护与社会关爱优势互补、有效衔接。
    五、组织保障
    (一)加强组织领导。市政府成立大连市农村留守儿童关爱保护工作领导小组(领导小组组成及职责见 附件.doc),统筹协调农村留守儿童关爱保护工作的重大事项和难点问题。领导小组办公室设在市民政局,承担领导小组日常工作。
    各区市县人民政府、先导区管委会要将农村留守儿童关爱保护工作纳入重要议事日程,参照市级领导小组模式,建立健全政府领导,民政部门牵头,教育、公安、司法、卫生计生等部门和妇联、共青团等群团组织参加的农村留守儿童关爱保护工作领导机制,明确部门职责,严格落实责任,推动工作落实。
    (二)强化激励问责。建立和完善工作考核和责任追究机制,对认真履责、工作落实到位、成效明显的,要按照有关规定予以表扬和奖励;对工作不力、措施不实、造成严重后果的,要追究有关领导和人员责任。对贡献突出的社会组织和个人,要适当给予奖励。
    (三)做好宣传引导。加强未成年人保护法律法规和政策措施宣传工作,充分发挥广播电视、报刊杂志和微博、微信等新媒体优势,开展形式多样的宣传教育活动,强化政府主导、全民关爱的责任意识和家庭自觉履行监护责任的法律意识。建立健全舆情监测预警和应对机制,理性引导社会舆论,及时回应社会关切,宣传报道先进典型,营造良好社会氛围。
    各区市县人民政府、先导区管委会要结合本地实际,按照属地管理、分级负责的原则,制定具体实施方案。对本意见的执行情况,市政府将适时组织专项督查。


大连市人民政府           
2017年6月1日