大政发〔2017〕65号


大连市人民政府关于进一步推进城市公共交通优先发展的实施意见

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构:
    为贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)和《辽宁省人民政府关于城市优先发展公共交通的实施意见》(辽政发〔2014〕6号)精神,进一步推进我市城市公共交通优先发展,现提出如下实施意见。
    一、总体要求
    (一)指导思想。
    以党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,坚持公交引领城市绿色发展理念,加快构建设施完善、布局合理、干支协调、结构优化、运行高效的城市公共交通服务网络,逐步形成以轨道交通为骨干、常规公交为主体、多种交通方式为补充的多模式一体化的城市公共交通体系,全面确立公共交通在城市交通中的主导地位,充分发挥公共交通对城市发展的引导作用,提高公共交通的吸引力和分担率,使公共交通成为缓解交通拥堵的有效支撑和公众基本出行的首选方式。
    (二)主要目标。
    到2020年,建成多模式、一体化的公交都市。轨道交通占公共交通出行的比例达到30%,中心城区公共交通机动化出行分担率达到63%,万人拥有公交车辆20标台,公共交通站点500米覆盖率达到90%,公共汽(电)车进场率达到85%。到2025年,初步建成与我市城市规模、人口和经济发展相适应的现代化城市公共交通体系;城市公交供给侧改革取得突破,服务针对性和精准性显著提升,广大人民群众出行更安全、更高效、更舒适、更便捷、更经济、更环保;轨道交通占公共交通出行的比例达到40%,中心城区公共交通机动化分担率达到64%,万人拥有公交车辆21标台,公共交通站点500米覆盖率达到95%,公共汽(电)车进场率达到88%。
    二、加强城市公共交通规划的编制和实施
    (一)加强公共交通规划统筹衔接。
    科学编制城市公共交通规划,倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式。定期开展城市公共交通专项规划修编工作,确保城市公共交通专项规划与城市综合交通体系充分衔接,并纳入土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划。公共交通、城乡建设、土地利用等各类规划要同编同调、无缝对接。编制完善城市公共交通体系各类专项规划,强化公共交通支撑和引导城市发展的规划保障作用。
    (二)确保公共交通规划落地实施。
    交通主管部门要会同规划、国土等部门制定城市公共交通基础设施规划建设管理相关规定。各有关部门要认真组织实施城市公共交通规划及其基础设施建设管理相关规定。发展改革、规划、土储、国土、建设等部门要做好公共交通基础设施建设前期工作的服务协调,优化项目审批流程,简化项目审批程序,提高项目审批效率。交通主管部门要加强对相关公共交通规划落实情况的监督检查,规划、国土、城建等有关部门要予以协助。
    各地区范围内的公共交通发展规划由当地交通主管部门会同发展改革、规划、国土、公安、建设等部门组织编制,经本级政府批准并报送市交通主管部门备案后实施。
    三、加强城市公共交通基础设施建设
    (一)完善公共交通基础设施服务网络。
    合理布局和加快建设城市公共交通场站(含换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站、轨道交通网络应急指挥中心、车辆基地等)以及配套服务设施(含加气站、充电站桩、步行道、自行车道、公共停车场等)。重点加强综合客运枢纽建设,满足线网优化需要,实现多种交通方式高效换乘和有效衔接;首末站、停车场应满足线路发展需要,逐步解决历史欠账问题;加气站、充电站(桩)等设施建设应满足清洁能源、新能源公交车的发展需要。新建公交场站设施应充分考虑公交职工就餐、饮水、休息、如厕等附属功能。新(改、扩)建城市道路应配套建设公交站台、站牌、候车亭、港湾式停靠站等,并预先建设供电等配套管道设施。加强轨道交通接驳换乘停车场建设,引导私人机动化出行方式向公共交通转化,有效缓解城市交通拥堵。
    (二)建立公共交通基础设施用地储备制度。
    规划、土储等部门对纳入城市总体规划的城市公共交通设施用地,应当在相关地区的详细规划中预留,任何单位和个人不得占用或者改变其用途。优先安排城市公共交通设施土地利用年度计划等指标,确保公共交通基础设施用地。符合国家《划拨用地目录》的公共交通基础设施建设用地,应以划拨方式,按照《城市道路公共交通站、场、厂工程设计规范》相关标准优先保障。加强公共交通用地监管,禁止侵占或擅自改变公共交通设施用地性质的行为。
    (三)严格落实公共交通基础设施建设“五同步”。
    新(改、扩)建交通枢纽、住宅小区、商业中心、产业集中区、旅游景点、学校、医院和大型公共活动场所时,规划部门应严格落实公共交通配套设施建设标准,同步规划预留公交场站建设用地;国土部门应做好公共交通基础设施用地保障;交通主管部门应按照同时报批、同时设计、同时建设原则与主体工程同步交付使用。发展改革部门在编制轨道交通建设规划时,应充分征求规划、国土、土储等部门意见,为轨道交通设施(含车辆段、轨道、车站、桥梁、车辆基地、控制中心、通风亭、冷却塔、变电站等)用地保障提供前期规划依据。轨道交通新线开工建设前,轨道规划建设部门应会同交通主管部门编制沿线配套公交场站建设方案,按照“五同步”的要求进行建设,确保能够与轨道交通同步建成使用,满足轨道交通与常规公交之间的高效换乘需求。
    (四)编制年度公共交通基础设施建设计划。
    交通主管部门要根据城市公共交通规划和实际情况,编制年度公共交通基础设施建设计划,投资计划主管部门要将其纳入年度投资计划。
    四、落实公共交通基础设施用地综合开发政策
    合理提高公共交通走廊、轨道交通站点周边土地开发强度,对新建公共交通设施用地的地上、地下空间,鼓励按照市场化原则实施土地综合开发,以招标、拍卖、挂牌等方式规范操作,实现收益最大化;鼓励公交场站功能拓展和综合开发利用。对具备商业开发价值的公交场站,鼓励项目建设主体在满足公共交通使用需求的前提下进行综合开发利用。对现有的公共交通设施用地,支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体综合开发。公交场站综合开发的收益优先用于公共交通基础设施建设或弥补公共交通运营亏损。
    五、加大公共财政投入
    市、县两级政府要按照“政府投入为主、票款收入弥补”的原则,进一步加大公共交通投入,将其纳入公共财政预算体系,重点用于公共交通基础设施建设、弥补公共交通运营政策性亏损、补贴车辆设备购置等。对确需保障的城市公共交通建设事项,财政部门要统筹安排,优先保障。财税部门要按照相关规定减免城市公共交通企业税费。依法减征或免征公共交通车船的车船税、公共汽电车辆的购置税、城市公交站场和城市轨道交通系统运营用地的城镇土地使用税。大力推广应用清洁能源、新能源公共交通车辆,调整优化财政补助支出结构,平衡传统燃油公交车和清洁能源、新能源公交车的使用成本,逐步形成清洁能源、新能源汽车的比较优势。对在用公交车实施“油改气”和购置清洁能源公交车,相关部门要免收天然气公交车环保、专用设备等检测收费。
    六、建立完善价格形成机制和补贴补偿机制
    (一)完善补贴补偿制度。
    财政部门要会同交通主管部门将公交企业承担社会福利(包括老年人、残疾人、伤残军人、义务兵免费乘车,学生等优惠乘车)减少的收入纳入政策性亏损补贴范围。建立城市公共交通成本费用年度评价工作机制,逐步实行公交企业成本规制,不断完善以成本规制为核心的城市公共交通补贴补偿、激励机制,将公共交通补贴与服务质量、运营效率评价结果等挂钩,科学界定公共交通企业的财政补贴范围和规模,督促企业完善自我约束和企业一线职工工资收入正常增长机制。
    (二)建立城市公共交通票价动态调整机制。
    交通主管部门要会同物价、财政等有关部门,根据服务质量、运输距离及换乘方式等因素,综合考虑社会承受能力、企业运营成本、城市经济状况及不同交通方式之间比价关系,制定群众可接受、企业不亏损、财政可负担的公交交通价格,完善多层次、差别化的票制票价体系,推行优质优价。研究实行常规公交换乘优惠、轨道交通一票换乘等票价政策,提高公共交通换乘比例。
    七、加快城市公共交通专用道路系统建设
    (一)加大公交专用道建设。
    公安部门要会同交通主管部门编制完善公交专用道专项规划及年度建设计划,加大公交专用道建设力度,努力建成专用道网络。新(改、扩)建城市主干道、快速路、高架快速路地面辅道、城市建成区单向三车道(含)以上道路、单向二车道(含)以上主干道以及对大型公交换乘枢纽直接影响较大的路段,应考虑设置全天或高峰时段公交专用道,合理增设公交优先信号,逐步形成公共交通优先通行网络,提高公共交通运行速度、准点率和可靠性。新(改、扩)建大型商业区、重要公共设施周边道路时,应优先设置公交专用车道。
    (二)建设公交信号优先系统。
    公安部门要研究建设公交优先信号系统,科学设置符合路口交通管理实际的公交优先信号方案,确保公交运营车辆优先通行。在有条件的道路交叉口,公交线路布设不受禁左、禁直等交通管制措施限制;对具备公交车辆通行条件的道路,允许公交车在社会车辆禁行区域通行,部分单行道路允许公交车双向通行。到2020年,中心城区城市主干道和重要交叉路口公交优先通行信号设置比例达到30%以上。
    (三)加强公交专用道秩序管理。
    公交专用道标识系统清晰,努力建成专用道网络。集约利用城市道路资源,允许机场巴士、校车、班车使用公交专用车道。公安部门要在有条件的道路交叉口设置公交通行专用转向车道。利用道路监控系统对占用公交专用道、停靠站点以及违规干扰公共交通正常运行的社会车辆进行拍照取证,并依法从严查处。
    八、深化城市公共交通领域改革和管理
    (一)深化公共交通运行体制改革。
    交通主管部门要适当引入市场竞争机制,鼓励社会资本参与公共交通设施建设和运营。鼓励不同公交经营主体实施资源整合,实行规范化、集约化经营,促进公交行业规模经营、有序竞争。鼓励市区内运行或与公交并行的短途班线客运在集约化(即公车公营)基础上改造为城市公交线路。现有承包经营的公交线路要逐步改造为集约化经营,新开通公交线路必须实行集约化经营。
    (二)加强城市公共交通行业管理。
    交通主管部门要加快城市公共交通立法进程,建立健全行业准入、监管和退出机制,制定城市轨道交通运营管理方面的法规、规范;及时修订公共交通管理条例,完善配套办法,与线路经营者签订线路经营协议,核发线路经营证件,对线路协议确定的营运车辆核发车辆营运证件,加大执法力度,确保法规规定得到有效执行。
    (三)加强公共交通企业管理。
    鼓励城市公共交通企业经营体制改革,革除传统企业弊端,建立现代企业制度,逐步卸掉长期积累的历史包袱,增强企业发展后劲,逐步建成现代公交企业。公交企业要创新经营模式,提高公共交通服务专业化水平;创新管理机制,加强成本控制,减少冗员,提高效率,除一线驾驶员、急需专门人才外,严格控制人员增长。
    九、建立绩效评价体系
    交通主管部门要会同有关部门建立城市公共交通发展评价体系及相应评价考核办法,对公交企业经营管理开展评价考核工作,并将评价考核结果与政策兑现、线路资源配置、企业领导绩效考核等挂钩,形成有效的激励约束机制。鼓励公交企业实行驾驶员星级管理制度,并与驾驶员工资水平挂钩。
    十、深入推进公共交通智能化建设
    鼓励公交企业在公交车辆上安装智能车载终端,通过物联网、大数据等现代化技术提高公交车辆运营效率。交通主管部门要大力推广信息化、智能化技术应用,加强行业智能监管。建设和完善智能公交数据共享平台、智能公交运营调度系统、智能公交出行信息服务系统和智能公交信号优先系统等智慧公交系统,不断提升公交运营服务、行业监管智能化水平。公安部门要会同交通主管部门建立信息互通和资源共享机制,打通信息孤岛,推动路况监测、行驶违章等道路交通管理信息和公交运行信息的综合利用和数据融合,更好地为市民出行服务。市财政部门要根据实际需要,建立公交智能化系统后续升级和维护保障的长效投入机制,确保智能系统发挥效用。加快推进常规公交、轨道交通等公共交通“一卡通”。市交通主管部门要会同市财政、物价等有关部门研究制定城市公交IC卡各项优惠补贴政策。加快完善标准体系,逐步实现跨市域公共交通IC卡应用。到2020年,实现城市不同交通方式和跨市城市公共交通IC卡的互联互通。
    十一、规范公共交通决策和信息公开
    规范城市公共交通重大事项决策程序,实现决策民主、公开、透明,建立公众意见征集和反馈机制,畅通群众参与渠道。交通主管部门要推行城市公共交通规划编制、线网优化方案公示制度。物价部门要实行城市公共交通运营价格听证制度。市、县两级政府每年要公布上一年度当地城市公共交通发展情况,包括运营成本、服务质量、路权优先、基础设施建设、车辆设施状况、生产效率、政府投入、群众满意率等,广泛接受社会监督。
    十二、加强城市公共交通安全和应急管理
    公安部门要依法严厉打击妨碍公共交通车辆正常运营、侵犯公共交通驾驶员人身权利的违法行为。交通主管部门要加强城市公共交通运营安全监管,深入推进公共交通企业安全生产标准化建设评价工作,指导、督促企业建立健全安全管理体系。城市公交企业要健全安全管理制度,加大安全投入,落实安全生产主体责任。市、县两级政府及有关部门和城市公共交通企业要制定和完善城市公共交通领域(特别是轨道交通)恶劣气象条件和突发事件应急预案,按有关规定组织演练,提高应急处置能力。
    十三、保障职工权益
    人社部门要通过发布企业工资指导线等信息,指导公交企业建立职工工资的正常增长机制,定期开展公交企业用工规范情况检查,督促企业按规定为职工缴纳各类保险,保障职工休息休假等正当权益。公交企业要建立合理的工资分配制度,并向一线职工倾斜,依法支付加班工资,充分体现岗位劳动强度和技能要求;着力改善职工工作环境和条件,扭转职工劳动强度过大的状况。

大连市人民政府          
2017年12月20日