大政办发〔2018〕36号


大连市人民政府办公厅关于深化行政审批制度改革创新事中事后监管体系的实施意见

各区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各委办局、各直属机构,各有关单位:
  为贯彻落实党的十九大精神和国务院、省政府关于深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案以及市委、市政府《关于全面深化简政放权放管结合优化服务改革的实施意见》(大委发〔2017〕35号文件印发)等要求,切实推进政府职能转变,经市政府同意,现就我市深化行政审批制度改革、创新事中事后监管体系工作提出以下实施意见。
  一、总体要求
  (一)主要目标
  深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中全会改革部署以及国家、省、市深化“放管服”改革相关要求,转变政府职能,强化事中事后监管,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,进一步转变监管理念、改革监管体制、完善监管机制,改变重审批轻监管的行政管理方式,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来。2018年底前,初步建立统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的政府行政监管体系;2020年底前,逐步建立市、区市县(先导区)两级事中事后综合监管体系,探索形成市场主体自律、行业自治、社会监督、政府监管“四位一体”监管新格局,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,以管得更好促进放的更活和服务更优,释放市场活力和动力,提升企业和群众改革获得感,为我市加快“两先区”建设提供保障。
  (二)基本原则
  1.依法监管。坚持运用法治思维和法治方式依法依规履行监管职责,谁审批、谁监管,谁主管、谁监管,推进监管的法治化、制度化、规范化。
  2.简约监管。按照“放管服”改革要求,坚持“简”字当头,推行简约高效的监管方式,消除不必要的管制,革除不合时宜的陈规旧制,打破不合理的条条框框,减少社会成本。
  3.综合监管。推进监管领域综合执法,发挥各种监管资源的综合效益。加强信息共享,强化部门上下统筹,消除监管盲点,降低执法成本。
  4.智慧监管。依托互联网、物联网、大数据等信息化技术,打造监管大数据平台,推动“互联网+”监管,提高监管智能化水平。
  5.协同监管。改变政府大包大揽的传统监管模式,明确市场主体责任,发挥信用体系约束作用、行业组织自律作用以及社会舆论和公众监督作用,实现社会共治。
  二、主要任务
  (一)强化政府行政监管体系
  1.厘清部门监管职责。各地区、各部门要严格按照“法定职责必须为”的要求,进一步梳理和完善权责清单,重点对涉及事中事后监管的事项逐项依法依规明确监管职责,落实监管责任。法律法规未明确规定监管责任或规定不明确的,各地区、各部门按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则,明确监管责任部门和责任人,确保权责一致、事有人管、责有人负,实现无缝衔接,杜绝监管盲区。各地区、各部门要按照行业、领域对行政审批事项逐项分类制定具体监管方案。[市编委办(市政府审改办)、市政府法制办牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责]
  2.加强取消调整审批事项后续监管。认真落实《大连市人民政府办公厅关于加强对取消和调整行政审批事项后续监管工作的意见》(大政办发〔2014〕75号),各地区、各部门在取消调整行政审批事项的同时,也要逐项对应提出监管措施,落实监管责任。(市政府审改办牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  3.强化标准监管。严格实施强制性标准,重点加强安全、卫生、节能、环保等重大基础性领域的监管标准。对于强制性标准,市场主体必须严格执行,监管部门必须严格监管。对没有强制性标准的,探索推行市场主体产品和服务标准自我声明,并向社会公示,接受社会监督。探索监管标准化,制定实施政府监管行为标准,以标准的形式明确监管依据、监管权限、监管程序和监管责任,提升监管过程的科学性、规范性和透明度。(市质监局牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  4.加强风险监测、预警和防范。以预警纠偏为导向,加强对市场行为的跟踪监测分析,通过分析研判、抽查、抽检等方式,综合运用提醒、告诫、窗口指导等手段,强化对市场主体及有关人员的事中监管,及时化解市场风险。完善风险防控基础制度体系,建立对高危行业、重点工程、重点领域的风险监测评估、风险预警跟踪、风险防范联动机制,定期开展风险点梳理排查,加强对发生事故几率高、可能造成重大损失的环节和领域的监管,防范行业性、系统性、区域性风险。鼓励新技术、新产业、新业态、新模式等“四新”经济创新发展,积极探索适合其特点的审慎监管模式,实施有效监管,防范和化解潜在风险。(市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  5.完善市场退出机制。简化和完善企业注销流程,全面推进企业简易注销登记改革,探索个体工商户简易注销工作。对违反法律法规禁止性规定或达不到节能环保、安全生产、食品药品、工程质量等强制性标准的市场主体,依法进行查处,情节严重的,依法吊销相关证照。加强食品药品、安全生产、建筑工程等领域违法人员从业禁止管理。(市工商局、市环保局、市质监局、市安监局、市食品药品监管局、市建委按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  6.促进行政与司法衔接。建立健全行政机关与法院、检察院等司法机关之间的信息共享、案情通报和协调合作机制,完善案件移送标准和程序,细化并严格执行执法协作相关规定。各部门发现违法行为涉嫌犯罪的,应当依法移送公安机关并抄送同级检察机关,严禁以罚代刑、罚过放行。将案件移送纳入依法行政考核评价体系,解决罚刑脱节问题。支持各级消费者协会等有关组织依法提起公益诉讼,提高法院对公民、法人和非法人组织违法违规行为的立案率、结案率,通过司法手段增加违法成本。(市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  (二)推动形成市场主体自律、行业自治和社会监督协同监管体系
  7.强化市场主体自律。建立完善市场主体首负责任制,促使市场主体在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务等方面加强自我监督,切实履行法定义务。认真落实《企业信息公示暂行条例》等要求,结合我市实际,指导市场主体及时公示即时信息,强化与监管有关的出资、行政许可、行政处罚等信息的公示,提高信息透明度,降低交易风险。(市工商局、市质监局、市安监局、市食品药品监管局按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  8.发挥行业自治作用。推动行业协会商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则,规范会员行为。鼓励行业协会商会参与制定行业规划、行业标准、行业监管政策等。探索建立新型行业自治平台,在事中事后监管各个环节建立行业组织参与机制,发挥在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用,推进政府监管和行业自治的良性互动。(市民政局牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  9.发挥第三方专业机构监督作用。发挥会计、法律、公证、仲裁、检验检测认证等第三方专业机构的监督作用。扩大采信第三方检验检测认证结果,加强对第三方检验检测认证机构的监督管理。认真落实《大连市政府向社会力量购买服务实施办法(暂行)》(大政办发〔2014〕76号文件印发),完善政府向社会力量购买服务机制,推动社会组织多渠道参与市场监管。(市民政局、市工商局、市财政局、市司法局、市仲裁委、市质监局按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  10.发挥社会公众和舆论的监督作用。鼓励公众及时发现问题、监督问题处置,发挥公众监督在城市管理、社会治理等方面的重要作用。强化舆论监督作用。鼓励新闻媒体曝光违法违规行为,震慑违法犯罪行为,提高公众认知和防范能力。完善公众参与监督方式,有效运用新媒体等手段畅通公众监督投诉、举报渠道,保障公众的知情权、参与权、监督权。(市政府新闻办、市公共行政服务中心按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  11.探索创新市场评价机制。鼓励支持互联网平台企业为当事人提供公平、公正、透明的信用评价服务,客观记录并公开交易与消费评价信息,促进市场参与各方加强自我约束。通过政府购买服务等方式,支持行业协会商会开展行业信用评价工作,建立健全行业信用档案,完善行业诚信体系。探索建立政府与行业协会商会间的信用信息互联共享机制。推动政府部门信用数据向社会开放,培育发展社会信用评价机构,鼓励开展信用评级和第三方评估。(市发展改革委、市民政局、市财政局、市工商局按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  (三)创新监管方式
  12.探索建立“六个双”政府综合监管机制。积极探索建立跨部门“双告知、双反馈、双跟踪”行政审批办理机制和“双随机、双评估、双公示”监管协同机制,实现全行业覆盖,在事中事后综合监管平台实现全链条贯通,对市场主体行为实现全生命周期跟踪。认真落实《大连市人民政府办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的实施意见》(大政办发〔2016〕84号)要求,推进“双随机、一公开”监管;认真落实《大连市人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》(大政发〔2016〕45号),建立市场前段告知服务和市场主体信息共享至相关审批部门、行业主管部门的“双告知”监管方式;建立许可证审批部门将市场主体登记注册信息接收情况和有关许可证办理情况及时反馈市场监管部门的“双反馈”监管方式;建立许可证审批部门跟踪市场主体许可证办理及后期经营行为的“双跟踪”监管方式;建立行政审批信息和行政处罚等监管信息的“双公示”监管方式;建立与人民群众生命财产安全密切相关的特殊产品的安全指标评估及行业性、普遍性问题评估的“双评估”监管方式。(市工商局、市质监局、市食品药品监管局、市政府审改办分别牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  13.探索创新事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的全链条信用监管体系。认真落实《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(国发〔2017〕15号文件印发)和《中国(辽宁)自贸试验区大连片区实施方案和三年滚动工作计划及任务分解》(大自贸办发〔2017〕1号文件印发),探索建立行政审批准入前诚信承诺制度,将行政审批相对人的信用承诺纳入其信用记录,向社会公开。探索建立行政审批信用信息分类监管机制,将信用信息作为实施行政审批的重要参考,根据行政审批相对人信用状况,明确分类的标准、程序和相应的监管措施,实行分类分级、动态监管。在行政审批的重点领域和关键环节,推行信用承诺、信用报告、信用审查制度。探索建立行政审批绿色通道等创新机制。认真落实国务院、省政府关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒机制相关文件和《大连市人民政府关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒机制加快推进社会诚信建设的实施意见》(大政发〔2017〕14号)要求,建立完善守信联合激励和失信联合惩戒机制,将信用信息作为激励和惩戒的重要依据。[市发展改革委、市工商局、市公共行政服务中心、市政府审改办、中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管委会按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门按职责分工负责]
  14.探索创新“标准规范、负面清单、告知承诺+事中事后监管”新模式。探索建立与“标准规范制度”相适应的监管机制,重点对取消和改为备案管理的行政审批事项,采取加大事中检查、事后稽查处罚力度等办法确保管理措施落实到位,对违法违规行为,及时予以纠正或处罚。认真落实《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》(国发〔2015〕55号),结合地区实际,探索建立与“市场准入负面清单制度”相适应的监管机制,优化准入后市场行为的监管,确保市场准入负面清单以外的事项放得开、管得住。探索建立“告知承诺+事中事后监管”机制,重点对申请人履行承诺情况进行检查,发现有不实承诺的,应当计入诚信档案,并对其不再适用告知承诺的审批方式。[中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管委会、市发展改革委、市工商局、市政府审改办分别牵头,市政府各相关部门按职责分工负责]
  15.探索强化辽宁自贸试验区大连片区行政审批事项监管相关措施。认真落实《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》(国发〔2017〕45号),按照国家、省统一部署,大连片区积极推进“证照分离”改革试点工作,按照完全取消审批、审批改备案、实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、强化准入监管等方式,对区域内行政审批事项进行改革,逐项分类并明确相应的事中事后监管措施,制定和完善监管项目清单,确保简政放权后管理不松懈。[市工商局、市政府审改办、市政府法制办、中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管委会牵头,市政府各相关部门按职责分工负责]
  16.深化和创新与负面清单管理、商事制度改革相配套的投资监管制度。继续推行企业年报公示和经营异常名录制度,按照省工商局统一部署探索增加企业履行社会责任等公示内容。认真落实《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》,结合地区实际,创新推动产业预警制度。针对企业投资建设项目的监督管理事项,推动跨部门、跨领域联合监管。对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,着力构建与负面清单管理方式相适应的事中事后监管制度。配合建立地方参与国家安全审查机制和反垄断审查的长效机制。[市发展改革委、市商务局、市工商局、中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管委会牵头,市政府各相关部门按职责分工负责]
  17.探索建立适应辽宁自贸试验区大连片区发展的贸易、金融领域的创新监管机制。认真落实《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》,结合地区实际,围绕国际贸易“单一窗口”等贸易便利化措施,优化贸易监管,推动监管创新。鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审改、重点稽核”等监管制度创新试点。探索建立融资租赁企业设立和变更的备案制度、违反行业管理规定的处罚制度、失信和经营异常企业公示制度、属地监管部门对企业定期抽查检查制度。落实风险为本的原则,探索建立跨境资金流动风险监管机制,强化开展反洗钱、反恐怖融资、反逃税工作,防止非法资金跨境、跨区流动。建立适应金融改革创新举措的事中事后监管体系。[市商务局、市港口口岸局、市金融局、市工商局、中国(辽宁)自由贸易试验区大连片区管委会按照职责分工分别牵头,市政府各相关部门按职责分工负责]
  18.完善和创新综合执法体系。坚持综合执法和专业执法相结合,整合监管执法资源,进一步理顺关系、提升效能。坚持机构设置精简高效,整合政府部门间相同相近的执法职能,归并执法机构、统一执法力量,有序推进、逐步整合,探索形成以市场监管、城市管理、治安管理三大综合领域为重点,知识产权、农林牧渔、劳动监察、卫生监督等若干专业领域为补充的综合执法体系。建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,构建各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作格局,打破“信息孤岛”,实现信息资源开放共享、互联互通。探索跨部门联合检查,按照“双随机”要求,制定并实施联合抽查计划,对同一市场主体的多个检查事项,原则上应一次性完成,切实减轻分散检查对市场主体造成的负担。[市编委办(市政府审改办)、市政府法制办牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责]
  (四)加强监管基础平台建设
  19.升级网上审批服务平台。认真落实《大连市人民政府关于印发大连市加快推进“互联网+政务服务”工作实施方案的通知》(大政发〔2017〕25号),构建全市统一的网上审批服务平台,实现“一站式办结”.(市公共行政服务中心牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  20.推进我市综合监管平台建设。认真落实《大连市人民政府办公厅关于印发大连市事中事后综合监管平台建设工作方案的通知》(大政办发〔2017〕123号),在大连市企业信用信息共享交换平台的基础上,综合利用市网上审批服务平台、市12345网络热线诉求平台、市公共信用信息服务平台、市公共资源交易平台等已有资源,初步建成大连市事中事后综合监管平台,逐步构建起市、区市县(先导区)两级事中事后综合监管体系,形成“覆盖全市、横向到边、纵向到底”的监管系统。推动部门联动和联合惩戒,增强监管合力,提升综合监管水平。(市政府办公厅、市工商局牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  21.加快全市公共信用信息平台体系建设。认真落实《大连市加快推进“互联网+政务服务”工作实施方案》和《大连市公共信用信息管理办法》(大政发〔2016〕56号文件印发),建成大连市公共信用信息服务平台,加快归集政府部门在履职过程中产生的市场主体信用信息,切实提高社会管理和公共服务水平。(市发展改革委牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  22.进一步整合优化政府部门投诉举报平台功能。认真落实《大连市人民政府办公厅关于印发大连市整合优化投诉举报平台工作实施方案的通知》(大政办发〔2015〕41号),提升“12345”热线功能,逐步建设统一、便民、高效的消费投诉、经济违法行为举报和行政效能投诉平台。建设12345便民服务平台,为群众提供更加方便、快捷、精准的民生服务。(市公共行政服务中心牵头,市政府各相关部门、各区市县政府、各先导区管委会按职责分工负责)
  三、组织实施
  (一)加强领导,明确责任。各地区、各部门要深刻认识创新事中事后监管体系改革的重大意义,解放思想,转变观念,建立健全工作机制,加强组织领导、统筹协调和督促落实,坚定不移地把改革推向深入,主要领导作为第一责任人,要靠前指挥,亲自抓落实、抓具体问题解决。
  (二)细化任务,抓好落实。牵头单位要按照本实施意见要求,逐项制定具体落实方案,严格按照职责分工和时间节点,加强组织实施和监督指导,确保各项工作任务细化落实。市推进职能转变协调小组各专题组和功能组要按照职责分工加强对落实工作的统筹协调、跟踪了解、督促检查,推动各项工作落实到位。
  (三)强化督考,严肃问责。市、县两级政府要将事中事后监管工作纳入绩效考核内容,综合运用监察、审计、督查等方式,依法对不作为、乱作为、以罚代管等违法违规行为加大查处力度,严肃责任追究。
  (四)广泛宣传,加强引导。各地区、各部门要向社会广泛宣传工作进展和积极成效,鼓励和引导全社会积极参与监管,共同监督和推进各项工作任务落实,构建“四位一体”监管新格局。


  附件: 重点任务分工表.xls


  大连市人民政府办公厅
  2018年4月4日