《大连市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》的政策解读

为加强农村集体产权制度改革后的农村集体经济组织的管理,促进农村集体经济组织发展,增强集体经济治理功能,维护农村集体经济组织及其成员合法权益,依据党中央、国务院有关政策,结合我市实际,市政府出台了《大连市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》(以下简称《指导意见》)。现就相关政策解读如下。

一、《指导意见》出台的必要性

2019年5月,我市被中央农办、农业农村部确定为全国农村集体产权制度改革试点单位。截止2020年,全市基本完成了农村集体产权制度改革,各村普遍完成了集体资产清产核资、集体成员身份确认,将集体经营性资产量化到本集体成员,成立了村股份经济合作社。由县级以上农业农村部门登记赋码,依法赋予“特别法人”资格,并办理公章刻制、银行开户、税务登记等手续,组建起了新型农村集体经济组织。除村级成立股份经济合作社外,有的村民小组也组建了组级股份经济合作社,有的乡镇组建了镇级股份经济联合社。改革后,新型农村集体经济组织成为了农村集体资产管理的主体,依法代表集体行使所有权,改变了村民委员会代行集体经济职能体制。那么,改革后,如何加强农村集体经济组织的管理?特别是如何规范其组织构成、运营管理及监督管理等制度,考虑到农村集体经济组织法等法律法规滞后等情况,为防止农村集体经济组织管理出现“真空”,市政府出台了这个《指导意见》。同时,改革后形成了在农村基层党组织领导下,村民委员会承担村民自治事务,村股份经济合作社承担集体经济事务新的村级组织体系,农村集体经济组织引入了“三会”治理结构和股份合作制等经营制度,迫切需要加快健全农村集体经济组织的运营管理制度,促进农村集体经济组织健康发展。

二、《指导意见》出台的总体思路

此次出台这个《指导意见》,主要目的是为加强和规范农村集体产权制度改革后的农村集体经济组织管理。总体要求是认真贯彻落实中央关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见精神,坚持以深化农村集体产权制度改革为主线,以规范农村集体经济组织管理为目标,建立健全农村集体经济运行新机制,激发农村集体经济活力。基本原则是坚持正确改革方向,坚持双层经营体制,坚守法律政策底线,坚持党的领导。主要内容是依据农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程(试行)》等文件要求,健全集体经济组织的组织机构,加强农村集体经济组织的运营管理,完善农村集体经济组织的双层经营体制,科学确定农村集体经济组织经营方式,规范农村集体经济组织的经营管理行为,严格控制农村集体经济组织债务规模,健全农村集体经济组织收益分配制度,强化农村集体经济组织的监督管理,促进农村集体经济组织规范运行,发展壮大农村集体经济,有效维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。《指导意见》具有两大政策性突破:一是提出创新集体经济组织管理集体资产、集体企业负责运营的集体经济模式;二是推行村核算、镇监管的财务管理体制。

三、对几个主要问题的政策解读

(一)关于农村集体经济组织的功能定位。改革后,农村集体经济组织将在农村基层党组织领导下开展工作,与村民委员会构成新的村级治理结构。《指导意见》进一步明确农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体,依法履行管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能,依法开展经济管理活动。农村集体经济组织具有独立进行经济活动的自主权,依法自主决定集体经济经营方式,发展壮大农村集体经济。同时,要求加快推进农村集体经济组织和村民自治组织职能分开改革,推行集体经济组织和村民委员会分账管理。这有利于促进集体经济事务和村委会事务分离,增强集体经济组织管理集体资产、发展集体经济的地位作用。

(二)关于农村集体经济组织的组织机构。2020年11月4日,农业农村部印发了《农村集体经济组织示范章程(试行)》,明确农村集体经济组织机构由成员大会、成员代表大会、理事会、监事会组成,也可以根据实际需要增设其他经营管理机构。所以,《指导意见》提出,农村集体经济组织应依据农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程(试行)》,健全本集体经济组织成员(代表)大会、理事会、监事会,以及所属集体企业。

这里,提出农村集体经济组织所属集体企业问题,主要是基于农村集体经济发展实际。从集体资产清查数据来看,2019年,全国集体所属集体企业超过1.1万家,资产总额达1.1万亿元,占全国经营性资产总额的36%;我市镇村所属全资集体企业达382家,资产总额达70多亿元,占全市经营性资产总额的三分之一。事证明,凡是集体经济做强做大的村镇,基本形成了集体经济组织领办集体企业的集体经济模式。所以《指导意见》提出农村集体经济组织所属集体企业是指农村集体经济组织出资成立的公司或者能够控制的经营主体,包括农村集体经济组织全资持有的企业和直接或间接拥有半数以上表决权的企业。防止脱离集体经济组织的管理,造成集体资产流失;防止内部少数人控制和外部资本侵占。

(三)关于农村集体经济组织的经营体制。《指导意见》首次提出“创新集体经济组织管理集体资产、集体企业负责运营的集体经济模式”。主要从坚持统分结合的农村基本经营制度出发,提出了两种集体经济模式:第一种是鼓励集体经济组织创办集体企业等经济实体,发展新型农村集体经济,鼓励以不动产经营为主,不鼓励开展竞争性经营活动,主要目的是发展壮大集体经济,增强集体经济实力;第二种是鼓励集体经济组织创办村级土地股份合作社,着力推进农村土地股份合作经营,以股份形式实现土地规模集中,再以股份形式实现划片规模经营,鼓励以家庭适度规模经营为主,防止超大规模垒大户,主要目的是发展适度规模经营。

(四)关于农村集体经济组织的经营方式。《指导意见》提出集体资产经营坚持以效益为中心,统筹兼顾分配与积累的关系,促进集体资产保值增值。并提出三种经营方式:第一种是实行直接经营的,应当明确经营管理责任人的责任和经营目标,确定决策机制、监管机制和收益分配制度,并向本集体经济组织成员公开,促进集体资产保值增值。第二种是实行发包、出租经营的,应当采取招标、公开竞标、公开协商等方式确定经营者。第三种是投资经营,即以集体资产投资或者参股企业经营。农村集体经济组织对其全资、控股、参股的企业或者其他经济组织,应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程,派驻理事、监事及会计人员参与经营决策、监督,建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度,维护本集体经济组织及其成员的权益。农村集体经济组织对其出资的企业或者其他经济组织依法享有资产收益和相应的经营管理权利。

(五)关于规范农村集体经济组织的经营管理行为。《指导意见》提出:农村集体经济组织和村民自治组织实行分账管理。农村集体经济组织实行独立核算,应配备具有专业能力的财务会计人员。农村集体经济组织只能开设一个银行基本存款账户。农村集体经济组织各项收支须经理事长审核签章。农村集体经济组织每月或每季度公开财务收支情况。农村集体经济组织应当每年召开本集体经济组织成员(代表)大会,听取、审查集体资产经营管理工作报告。农村集体资产经营活动中的重大事项,应当经本集体经济组织章程规定的程序通过。出租农村集体资产应当在农村产权交易平台以公开公正方式择优选择承租人。这一系列规定有利于规范集体经济组织的经营管理行为。

(六)关于严格控制农村集体经济组织债务规模。2020年,根据中央领导同志的重要批示,农业农村部组织开展了全国村级债务摸底调查。从我市开展村级债务摸底调查情况看,村级债务规模异常庞大,而且年度新增村级债务规模较大,部分地区穷村巨债问题较为突出。为有效遏制村级债务,《指导意见》提出农村集体经济组织应当加强债权债务管理,合理控制债务规模。而且,要求乡镇人民政府(街道办事处)应当对集体经济组织的债务规模设置警戒线,报县级农业农村部门备案。并且明确提出农村集体经济组织原则上不得举债,确需举债且具有偿还能力的,应当报乡镇人民政府(街道办事处)审查,经本集体经济组织章程规定的程序通过后方可举债。超过警戒线的,必须经乡镇人民政府(街道办事处)审批后方可举债。对未经乡镇人民政府(街道办事处)审查审批及集体经济组织成员(代表)大会表决通过的,按照“谁举债、谁负责”的原则承担债务赔偿责任,坚决杜绝违规乱举债并转嫁集体的行为。

(七)关于健全农村集体经济组织收益分配制度。收益分配制度是农村集体产权制度改革的关键环节,既要保障集体成员的收益分配权,又要考虑到村级自我保障问题。所以,《指导意见》明确提出集体经济组织的收益分配原则,即坚持效益决定分配、无效益不分配,建立以丰补歉机制,严禁举债分配,完善集体收益分配制度;严格实行量入为出,严禁举债搞公益、严禁举债发福利、严禁举债分红;坚持集体福利与成员增收兼顾的原则,根据本集体经济组织章程按照提取公积公益金、提取福利费、按成员持有的股份或份额分红的顺序进行分配。对于收益分配方式,提出推行集体成员按股分配方式,以量化到集体成员的集体经营性资产股份或份额作为其参加集体收益分配的基本依据。并规定收益分配审核程序,提出农村集体经济组织制定年度集体收益分配方案,经乡镇(街道)农村经营管理部门审核后,经本集体经济组织章程规定的程序通过方可实施,并报乡镇人民政府(街道办事处)备案。同时,对土地补偿费和土地出让出租收益,提出留归集体的土地补偿费应列入公积公益金,不得作为集体收益进行分配;集体建设用地出让、出租收益应充分考虑以后年度收入的持续稳定,不得全额在当年分配。

(八)关于农村集体经济组织的监管管理。改革后的农村集体经济组织,其组织性质仍然是社会主义公有制为基础的集体经济组织,其资产性质仍是集体资产。因此,为保护集体经济组织及其成员权利和利益,各级人民政府应加强组织领导,各级农业农村部门应加强指导监督,乡镇人民政府具体负责本行政区域内的农村集体经济组织的管理。同时,提出农村集体经济组织的重大决策参照执行“四议两公开”机制;推行村核算、镇监管的财务管理体制;乡镇(街道)农村集体经济组织审计机构,每年对所属集体经济组织进行定期审计;留归集体的土地补偿费应列入公积公益金,不得作为集体收益进行分配;依法查处损害集体经济组织权益的行为,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,涉嫌犯罪的移交司法机关处理,切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。

 

  原文链接:大连市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见