大连市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见

各有关区市县人民政府,各先导区管委会,市政府各有关部门,各有关单位:

为加强和规范农村集体产权制度改革后的农村集体经济组织管理,维护农村集体经济组织及其成员合法权益,促进农村集体经济发展,根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等文件精神,结合我市实际,现提出如下指导意见。

一、总体要求

(一)指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神,认真贯彻落实《党中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神,坚持以深化农村集体产权制度改革为主线,以规范农村集体经济组织管理为目标,建立健全农村集体经济运行新机制,维护集体经济组织及成员的合法权益,激发农村集体经济活力,巩固党在农村的执政基础。

(二)基本原则。

——把握正确改革方向。坚持社会主义市场经济改革方向,依法确立农村集体经济组织市场主体地位,健全适应社会主义市场经济体制新要求的农村集体经济运行新机制。

——坚持双层经营体制。巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,创新集体经济组织管理资产、集体企业负责运营的集体经济模式,形成既体现集体优越性又调动农民积极性的农村基本经营制度。

——坚守法律政策底线。坚持农民集体所有不动摇,不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了,防止集体资产流失;坚持农民权利不受损,不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了,防止内部少数人控制和外部资本侵占。

——坚持党的领导。坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇。农村集体经济组织在农村基层党组织领导下开展工作,与村民委员会、村务监督委员会构成村级治理结构,巩固党在农村的执政基础。

二、健全农村集体经济组织的组织机构

农村集体经济组织是具有中国特色的农村经济组织,是农村集体资产的管理主体,包括组、村、乡(镇)三级经济(股份经济)合作社(联合社),依法代表集体行使所有权(未成立农村集体经济组织的村由村民委员会代表集体行使所有权)。农村集体经济组织应依据农业农村部印发的《农村集体经济组织示范章程(试行)》,健全本集体经济组织成员(代表)大会、理事会、监事会,以及所属集体企业。农村集体经济组织所属集体企业是指农村集体经济组织出资成立的公司或者能够控制的经营主体(包含且不限于控股等形式),包括农村集体经济组织全资持有的企业和直接或间接拥有半数以上表决权的企业。农村集体经济组织应加强所属企业的经营决策和财务管理,可以向所属企业推荐董事会的董事和财务人员(含会计和出纳),有效控制生产经营决策和财务活动,并能够从企业的经营活动中获取利益。所属企业的公司章程须与本集体经济组织章程对接,接受相关集体经济组织的监督,报乡镇人民政府(街道办事处)备案。防止所属企业弱化集体资产属性,脱离集体经济组织的管理,造成集体资产流失。防止内部少数人控制和外部资本侵占。

三、加强农村集体经济组织的运营管理

(一)完善农村集体经济组织的双层经营体制。农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,创新集体经济组织管理集体资产、集体企业负责运营的集体经济模式。着力推进集体经营性资产股份合作制改革,探索未承包到户的资源性资产股份合作制改革,鼓励集体经济组织创办集体企业等经济实体发展新型农村集体经济,鼓励以不动产经营为主,不鼓励开展竞争性经营活动,确保能够实现稳定的集体经济收入,保证集体资产保值增值。着力推进农村土地股份合作经营,鼓励集体经济组织创办村级土地股份合作社,以股份形式实现土地规模集中,再以股份形式实现划片规模经营,鼓励以家庭适度规模经营为主,防止超大规模垒大户。村集体受农户委托统一组织土地经营权流转的,可依法收取适量管理费用。对组级所有的闲散土地资源,可有偿流转给村集体,统一对外出租、入股,提升资源利用效率。鼓励整村(组)委托集体经济组织实施生产托管服务,村集体经济组织可依法收取适当的服务费。

(二)科学确定农村集体经济组织经营方式。农村集体经济组织是集体资产管理的主体,依法履行管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等职能,依法开展经营管理活动。农村集体经济组织具有独立进行经济活动的自主权,依法自主决定集体经济经营方式,发展壮大集体经济。集体资产经营坚持以效益为中心,统筹兼顾分配与积累的关系,促进集体资产保值增值。可以对集体资产直接经营,也可以采取发包、出租经营和投资经营等经营方式,并履行理事会拟定方案、集体经济组织成员(代表)大会讨论通过的执行程序。

实行直接经营的,应当明确经营管理责任人的责任和经营目标,确定决策机制、监管机制和收益分配制度,并向本集体经济组织成员公开,促进集体资产保值增值。

实行发包、出租经营的,应当采取招标、公开竞标、公开协商等方式确定经营者。农村集体经济组织依法与其他组织或个人签订合同,明确双方的权利和义务,以及资产资源名称、数量、用途和承包、租赁价格、期限等,由其他组织或个人行使经营权,资产所有权不变,并向本集体经济组织成员公开。收取的承包费和租金归集体所有,要及时入账核算。固定资产承包款或租金不得低于法定折旧费。承包期最长不得超过法定承包期,原则上不超过本届理事会剩余任期,确保村集体获得长期而稳定的收入。承包期到期后,双方可以另行约定。

农村集体经济组织以集体资产投资或者参股企业经营,投资数额较大的,应当进行可行性研究。可行性研究可以委托第三方进行。农村集体经济组织对投资或参股数额较大的资产应当进行价值重估。农村集体经济组织对其全资、控股、参股的企业或者其他经济组织,应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程,派驻理事、监事及会计人员参与经营决策、监督,建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度,维护本集体经济组织及其成员的权益。农村集体经济组织对其出资的企业或者其他经济组织依法享有资产收益和相应的经营管理权利。

对非经营性资产,应当根据不同投资来源和有关规定,建立健全运行管护机制,提高公共服务能力。

(三)规范农村集体经济组织的经营管理行为。加快推进农村集体经济组织和村民自治组织职能分开改革,推行集体经济组织和村民委员会分账管理,严格执行农村集体经济组织财务制度和会计制度,农村集体经济组织实行独立核算,并配备具有专业能力的财务会计人员,会计和出纳互不兼任。如无违反财经法纪行为,财务会计人员应当保持稳定,不随本集体经济组织换届选举而变动。农村集体经济组织也可以委托具有资质的专业机构承担财务核算、财务会计档案保管和统计等工作。农村集体经济组织只能开立一个银行基本存款账户,除被征地的农村集体经济组织可以另外开设一个征地补偿费专用账户外,不得开设其他专用或临时账户。农村集体经济组织应当建立集体收入管理、开支审批、合同管理、财务公开、预算决算等财务制度。农村集体经济组织与其他单位或者个人在经济往来中取得的原始凭证应当真实、合法。

农村集体经济组织各项收支须经理事长审核签章,重大财务事项应接受监事会的事前、事中、事后监督。农村集体经济组织每月或每季度在固定公开栏公开一次财务收支情况;随时公开集体重大经济事项。会计年度终了后应及时公开上年度资产状况、财务收支、收益分配、预决算执行等情况。财务公开资料须报乡镇人民政府(街道办事处)备案。

农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、资产保值增值、责任考核和风险控制等制度。农村集体经济组织应当每年召开本集体经济组织成员(代表)大会,听取、审查本集体经济组织执行机构关于农村集体资产经营管理的工作报告和本集体经济组织监督机构关于农村集体资产经营管理的监督工作报告,讨论决定农村集体资产年度经营管理和制度建设等重大事项。农村集体资产经营活动中的重大事项,应当经本集体经济组织章程规定的程序通过,并由本集体经济组织监督机构全程监督。农村集体经济组织以及集体经济组织经营管理人员,不得以本集体资产为其他单位和个人的债务提供担保。任何单位和个人不得强制集体经济组织捐款捐物或者向集体经济组织摊派。转让农村集体资产应当符合产权公开交易的规定;出租农村集体资产应当在农村产权交易平台以公开公正方式择优选择承租人。

(四)严格控制农村集体经济组织的债务规模。农村集体经济组织应当加强债权债务管理,合理控制债务规模。乡镇人民政府(街道办事处)应当根据集体经济组织经营管理需要和债务偿还能力,对集体经济组织的债务规模设置警戒线,报县级农业农村部门备案。集体经济组织应当按照章程规定定期向本社成员公开债权债务情况。农村集体经济组织原则上不得举债,确需举债且具有偿还能力的,应当报乡镇人民政府(街道办事处)审查,经本集体经济组织章程规定的程序通过后方可举债。超过警戒线的,必须经乡镇人民政府(街道办事处)审批后方可举债。对未经乡镇人民政府(街道办事处)审查审批及集体经济组织成员(代表)大会表决通过的,按照谁举债、谁负责的原则承担债务赔偿责任,坚决杜绝违规乱举债并转嫁集体的行为。

(五)健全农村集体经济组织收益分配制度。农村集体资产经营收益由本集体经济组织全体成员集体所有。坚持效益决定分配、无效益不分配,建立以丰补歉机制,严禁举债分配,完善集体收益分配制度。农村集体经济组织依据当年的集体经营性收入,扣除生产经营和管理服务成本后,坚持集体福利与成员增收兼顾的原则,根据本集体经济组织章程,按照提取公积公益金、提取福利费、按成员持有的股份或份额分红的顺序进行分配。严格实行量入为出,严禁举债搞公益、严禁举债发福利、严禁举债分红。公积金主要用于发展生产、转增资本、弥补亏损;公益金主要用于支持村民委员会公共事务和公益事业;福利费主要用于集体福利、文教、卫生等支出;本年可分配收益为当年收益与上年末分配收益之和。留归集体的土地补偿费应列入公积公益金,不得作为集体收益进行分配。集体建设用地出让、出租收益应充分考虑以后年度收入的持续稳定,不得全额在当年分配。推行集体成员按股分配方式,农村集体经济组织根据本集体经济组织章程,以量化到集体成员的集体经营性资产股份或份额作为其参加集体收益分配的基本依据,切实维护农民的集体收益分配权。农村集体经济组织应当在农村经营管理部门(含承担农村经营管理职责部门,以下简称农村经营管理部门)的指导和监督下,根据本集体经济组织经济状况和发展实际,制定年度集体收益分配方案,经乡镇(街道)农村经营管理部门审核、本集体经济组织章程规定的程序通过后方可实施,并报乡镇人民政府(街道办事处)备案。

四、强化农村集体经济组织的监督管理

(一)加强指导监督。各级人民政府应当加强对本行政区域内农村集体经济组织管理工作的组织领导。各级农业农村行政主管部门负责本行政区域内农村集体经济组织的指导和监督工作。乡镇人民政府(街道办事处)负责本行政区域内农村集体经济组织管理的具体工作。农村经营管理部门负责对理事会、监事会成员和会计人员的指导培训,以及为组织登记管理、成员备案、资产和股权管理等提供服务。

指导农村集体经济组织健全完善章程,促进农村集体经济组织规范发展。加强农村集体经济组织和村民自治组织分账管理工作,推行村核算、镇监管的财务管理体制,乡镇人民政府(街道办事处)负责监督管理,具体由农村经营管理部门承担。支持各地开发和运用农村经营管理信息系统,对农村集体经济组织账务每月或者每季度进行审核和财务公开。

(二)强化内部监督。农村集体经济组织监事会依照章程规定对本集体经济组织经营管理活动开展内部监督。村务监督委员会对集体经济组织各项工作进行监督。每年末,农村集体经济组织应召开成员(代表)大会,由理事会向大会报告本年度财务收支、重大项目经营、资产变化、收入分配方案等,接受股东监督。

农村集体经济组织的重大决策可以参照执行四议两公开机制,即村党组织提议、村党组织和理事会会议商议、党员大会审议、集体成员(代表)大会决议,决议公开、实施结果公开。

(三)加强审计监督。各级农业农村主管部门和乡镇人民政府(街道办事处)负责对本辖区农村集体经济组织的审计工作,其中,各级农业农村主管部门每年对农村集体经济组织进行抽查审计;乡镇(街道)农村经营管理部门(含承担农村集体经济审计职能部门)作为农村集体经济审计机构,每年对所属农村集体经济组织进行定期审计。农业农村主管部门和乡镇人民政府(街道办事处)可以委托有资质的第三方审计机构,对农村集体经济组织进行审计。审计业务接受审计机关指导。

各级农业农村主管部门和乡镇政府(街道办事处)负责对本辖区农村集体经济组织审计监督,并督促集体经济组织根据审计结论进行整改。对集体财务管理混乱的村,县级政府要及时组织力量进行整顿,防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。审计监督事项包括:财务管理制度的执行;资产、负债、损益和收益分配;承包、租赁、转让等合同的签订和履行;集体土地征收征用补偿费的分配和使用;公积金、公益金等农村集体专项资金的提取和使用;重大投资和工程建设项目及非生产性支出;村集体经济组织负责人任期目标和离任经济责任审计;其他应当审计事项。

(四)强化法律监督。任何组织和个人不得平调、挪用、截留、侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收集体资产,不得违规干预农村集体经济组织经营。留归集体的土地补偿费应列入公积公益金,不得作为集体收益进行分配。禁止将农村集体经济组织的资金作为国有资金管理,且不得存入个人账户。

依法查处农村集体经济组织理事会、监事会及其组成人员损害集体经济组织及其成员权益的行为。依法查处各级政府及其相关部门人员在指导监督农村集体经济组织工作中的以权谋私、滥用职权、玩忽职守、失职渎职等损害集体经济组织权益的行为,涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理,涉嫌犯罪的移交司法机关处理,切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。


                                                                              大连市人民政府                                                                                                                                                                         2021318  


《大连市人民政府关于加强农村集体经济组织管理的指导意见》的政策解读